تاریخچه ظهور شوراهای اسلامی شهر و روستا

یزدفردا :پیشینه قانون شوراها ، یا به تعبیر آغازین خود انجمن های بلدیه ، به تشكیل نخستین نهاد قانون گذاری (مجلس شورای ملی) می رسد. به عبارت دیگر یكی از نخستین قوانین مصوب مجلس شورای ملی ، قانون بلدیه است كه در سال 1325 قمری برابر با 1286 خورشیدی به تصویب رسید و به این ترتیب یكی از آرمان های بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشید.
بهره مندی شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمینه مدیریت و اداره شهرها در زمره حقوق سیاسی قرار می‌گیرد از همین رو نخستین مقطع تاریخی بررسی قانون شوراها ، باید زمانی باشد كه برای اوّلین بار حقوق سیاسی مردم ایران به رسمیت شناخته شد . این زمان، سالهای آغازین دهه هشتاد صده دوازدهم هجری خورشیدی است كه انقلاب مشروطیت به ثمر نشست و مجلس شورای ملی به قانون گذاری پرداخت. در طول بیش از 95 سال از تصویب اولین قانون انجمن های بلدیه در كشور ما ، تشكیل شوراهای شهر و روستا با فرازها و فرودهای فراوانی مواجه بوده است كه بخشی از آن در پی می آید .

بخش اول : از 1284 تا 1304 خورشیدی ، آرمان‌خواهی‌های مشروطیت

در این دوران كه مصادف با آخرین سالهای سلطنت خاندان قاجار و روی كار آمدن حاكمیت پهلوی است ، نخستین قانون بلدیه یا به تعبیر امروزی قانون شهرداری ، به تصویب مجلس می رسد.
این قانون مصوب 20 ربیع الثانی 1325 قمری، مصادف با 1286 خورشیدی است.

بخش دوم : از 1304 تا 1320 خورشیدی ، از كف رفتن قانون بلدیه مشروطیت

در اوضاع و احوالی كه بر شمردیم، رضاخان در پی كودتای سوم اسفند 1299 برای تصاحب قدرت گامهای پرشتابی برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست یافت تا سال 1302 كه به رئیس الوزرایی رسید، در فاصله پنج كابینه تشكیل شده در این دوره ، موقعیت خود را در عرصه های گوناگون به سرعت تحكیم نمود و تمامی ارتش را به زیر فرمان خود درآورد و با رسیدگی به افسران و سربازان در میان آنان محبوبیت ویژه ای بدست آورد.
سركوب نهضت ، شورشهای عشیره ای و منطقه ای و برقراری امنیت در راهها موقعیت او را تحكیم كرد. او در سال 1304 در پی تصویب مجلس مؤسّسان مبنی بر تغییر سلطنت از خاندان قاجار به پهلوی ، شاه ایران شد. در دوره او در پرتو نوسازی (Modernization ) با اقداماتی از جمله بازسازی و تشكیل ارتش نوین ، ساخت كارخانه های صنعتی ، ایجاد راههای جدید و راه‌آهن سراسری ، تأسیس دانشگاه تهران ، رواج آموزش نوین و تأسیس ادارات جدید ، چهره ایران تا اندازه زیادی تغییر كرد. اما در زمینه مسائل شهری ، عمده توجه دولت رضاشاه به تغییر ظاهر شهرها به ویژه تهران بود. برای نوسازی شهرها احساس شد نخست باید نهادهای اداری مناسب با قوانین مختلف از جمله قوانین شهرداری ، شهرسازی و ثبت املاك بوجود آید ، این فرایندی بود كه در این دوره 17 ساله به تدریج صورت گرفت. برای آغاز اصلاحات در اكتبر 1299 تهران یك مشاور آمریكایی در زمینه حكومت شهری و یك مهندس آمریكایی برنامه ریزی شهری را به خدمت گرفت.
قانون بلدیه مصوّب 1286 لغو گردید و برای تمركز بیشتر نظام برنامه ریزی و تأمین اعتبار مالی شهرداریها ، (قانون بلدیه دیگری در سال 1309 به تصویب رسید. این قانون انتخاب شهردار و سایر اعضای شهرداری را در اختیار وزارت داخله قرار داد.)

بخش سوم : از 1320 تا 1332 خورشیدی ، تكاپوی آزادی‌خواهی و مردم‌سالاری

حمله متفقین در شهریور 1320 به ایران سبب شد رضاخان از سریر قدرت به زیر آید و به تعبیری به خروجی ناخواسته از كشور تن در دهد. متّفقین ایران را اشغال كرده بودند و محمدرضا جانشین رضاخان –كه بر اثر تلاشهای محمد علی فروغی تاج و تخت پدر را تصاحب كرده بود- به علت بی تجربگی و جوانی ، بیشتر به مقامی تشریفاتی شبیه بود تا پادشاهی قدرتمند و صاحب نفوذ. تمایلات ، خواسته ها و نیازهای سیاسی ، اجتماعی و اقتصادی كه در دوره 16 ساله حاكمیت رضاخان سركوب شده و اجازه بروز نیافته بود ، به ناگاه میدان را خالی یافته و چندپارگی سیاسی كشور را سبب شدند. در 16 سال گذشته ، قدرت كاملا در دستهای یك مرد متمركز شده بود. اما در 13 سال بعد -یعنی از سقوط سلطنت نظامی محمدرضا در مرداد‌ماه سال 1332- قدرت در بین پنج قطب جداگانه دست به دست شد ؛ دربار ، مجلس ، كابینه ، سفارتخانه های خارجی و مردم. این مراكز قدرت ، بیشتر درگیری های خود را به درون كابینه كشاندند كه نتیجه آن بی ثباتی دائمی این نهاد بود. اما در همین دوره یعنی 4 مرداد 1328 سوّمین قانون شهرداری كشور با عنوان «قانون تشكیل شهرداری ها و انجمن شهرها و قصبات» در 7 فصل و 5 ماده به تصویب رسید و جایگزین قوانین پیشین گردید. اگرچه این قانون نسبت به قانون قبلی كه در دوره رضاخان به تصویب رسیده بود مترقی به نظر می رسید ، اما تصمیم گیری و انتخاب شهردار را به طور كامل به انجمن شهر نداد. ماده 4 این قانون مقرّر داشت در هر شهرداری انجمنی خواهد بود كه از طرف اهالی مستقیما و با رأی مخفی و با اكثریت نسبی به مدت 4 سال انتخاب می شود. عده آنها در مركز شهرستان و قصباتی كه عده نفوس آن از 10 هزار نفر تجاوز نکند ، 6 نفر و حداكثر تعداد نمایندگان یك شهر از 25 نفر تجاوز نمی كند ، مگر در شهرستان تهران كه 30 نفر نماینده خواهد داشت. نمایندگان هر شهر به تناسب جمعیت از 30 نفر به بالا به محلّات مختلف تقسیم و هر محل نماینده خود را تعیین و برای تشكیل به انجمن شهر معرّفی می كند. وزارت كشور تعداد نمایندگان هر شهر را با توجه به جمعیت تعیین و همچنین نقشه محلّات شهر را ترسیم و نواحی را اعلام می دارد

بخش چهارم : از 1332 تا 1357 خورشیدی ، تحكیم خودكامگی و شكست انجمن‌های شهر

پس از سرنگونی دولت دكتر مصدق ، شاه به سرعت به تحكیم پایه های قدرت خود پرداخت. عوامل كودتا مناصب مهمی را در حكومت دریافت كردند. كمك مالی آمریكا به ارزش 145 میلیون دلار به یاری شاه آمد و دولت را از ورشكستگی نجات داد. شاه در دهه 1330 بر بخشهای بیشتر جامعه بویژه طبقه روشنفكر و كارگر كاملاً مسلط بود. استانداران با استفاده از ژاندارمری و شهربانی به شدت بر انتخابات نظارت می كردند و بدین ترتیب عنان اختیار دو مجلس شورای ملی و سنا را در اختیار داشتند. اگر چه شاه پایه های حكومت خود را تثبیت كرد ، اما شكست نهضت دموكراسی در ایران ، ضربه های سنگینی به آرمان خواهی های شاه وارد كرد. در چنین شرایطی ، قانون جدید شهرداری در یازدهم تیرماه سال 1334 به تصویب كمیسیون مشترك رسید. قانون جدید همان لایحه قانون شهرداری بود كه در آن اصلاحاتی انجام شده بود.

بخش پنجم : از 1357 تا 1378 خورشیدی ، انقلاب اسلامی و شوراها

تشكیل شوراها به عنوان یكی از برنامه های اصلی انقلاب اسلامی در دوران مبارزه از سوی امام خمینی رهبر كبیر انقلاب عنوان گشت و این موضوع به یكی از خواست های مردم در طول دوران مبارزه تبدیل گردید.
با پیروزی انقلاب اسلامی و تشكیل اولین مجلس خبرگان برای تدوین قانون اساسی و با تلاش پیگیر و مجدانه حضرت آیت الله طالقانی اصل ششم ، هفتم و اصول یكصدم الی یكصد و ششم قانون اساسی موضوع شوراهای اسلامی به عنوان یكی از اركان نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح و تثبیت گردید.
در همان حال روزهای آغازین انقلاب اسلامی و پیرو یك مصوبه از سوی شورای انقلاب و با تلاش جهاد سازندگی شوراهای اسلامی روستا و شوراهای اسلامی كار تشكیل گردید. اما این شوراها به دلیل بحران های روزهای آغازین انقلاب و عدم وجود قانون مناسب متوقف ماند. .
اولین قانون شوراهای اسلامی كشور در سال 1361 از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت. پس از آن این قانون در 5 نوبت دستخوش تغییرات و اصلاحاتی گردید و نهایتاً آخرین اصلاح آن در پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی در سال 1375 انجام شد.
پس از تشكیل دولت آقای خاتمی مقدمات انتخابات شوراهای اسلامی فراهم شد و در 17 اسفند سال 1377 اولین دوره انتخابات سراسری شوراهای اسلامی كشور با استقبال چشمگیر مردم در بیش از 40 هزار حوزه انتخاباتی برگزار گردید و نهایتاً حدود 200 هزارنفر .از منتخبین مردم جهت اداره امور شهرها و روستاهای كشور به عنوان عضو شورای اسلامی شهر یا روستا برگزیده شدند
شروع به كار شوراهای اسلامی از 9 اردیبهشت سال 1378 و همزمان با پیام تاریخی حضرت امام در خصوص شوراها و با صدور پیام ویژه ای از سوی مقام معظم رهبری و سخنان امید بخش ریاست محترم جمهوری آغاز گردید.

*در قانون اساسی وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر به شرح زیر می‌باشد :
1- انتخاب شهردار برای مدت چهار سال
2- بررسی و شناخت کمبودها ، نیازها و نارساییهای اجتماعی ، فرهنگی ، آموزشی ، بهداشتی ، اقتصادی و رفاهی حوزه انتخابیه و تهیه طرحهاو پیشنهادهای اصلاحی و راه حلهای كاربردی در این زمینه‌هاجهت برنامه‌ریزی و ارائه آن به مقامات مسئول ذیربط
3- نظارت بر حسن اجرای مصوبات شورا و طرحهای مصوب در امور شهرداری و سایر سازمانهای خدماتی در صورتی كه این نظارت مخل جریان عادی این امور نگردد.
4- همكاری با مسئولین اجرایی و نهادها و سازمانهای مملكتی در زمینه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و عمرانی بنا به درخواست آنان.
5- برنامه‌ریزی در خصوص مشاركت مردم در انجام خدمات اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی با موافقت دستگاههای ذیربط.
6- تشویق و ترغیب مردم در خصوص گسترش مراكز تفریحی، ورزشی و فرهنگی با هماهنگی دستگاههای ذیربط.
7- اقدام در خصوص تشكیل انجمنها و نهادهای اجتماعی، امدادی، ارشادی و تاسیس تعاونیهای تولید و توزیع و مصرف، نیز انجام آمارگیری، تحقیقات محلی و توزیع ارزاق عمومی با توافق دستگاههای ذیربط.
8- نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و داراییهای نقدی، جنسی و اموال منقول و غیرمنقول شهرداری و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها به گونه‌ای كه مخل جریان عادی امور شهرداری نباشد.
9- تصویب آیین نامه‌های پیشنهادی شهرداری پس از رسیدگی به آنها با رعایت دستورالعملهای وزارت كشور.
10- تایید صورت جامع درآمد و هزینه شهرداری كه هر شش ماه یكبار توسط شهرداری تهیه می‌شود و انتشار آن برای اطلاع عمومی و ارسال نسخه‌ای از آن به وزارت كشور.
11- همكاری با شهرداری جهت تصویب طرح حدود شهر با رعایت طرحهای هادی و جامع شهرسازی پس از تهیه آن توسط شهرداری با تایید وزارت كشور و وزارت مسكن و شهرسازی.
12- تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شركتهای وابسته به شهرداری با رعایت آیین نامه مالی شهرداریها و همچنین تصویب بودجه شورای شهر.
13- تصویب وامهای پیشنهادی شهرداری پس از بررسی دقیق نسبت به مبلغ، مدت و میزان كارمزد.
14- تصویب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید، فروش، مقاطعه، اجاره و استیجاره كه به نام شهر و شهرداری صورت می‌پذیرد با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آیین نامه مالی و معاملات شهرداری.
15- تصویب اساسنامه موسسات و شركتهای وابسته به شهرداری با تایید و موافقت وزارت كشور.
16- تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت كه از سوی وزارت كشور اعلام می‌شود.
17- نظارت بر حسن جریان دعاوی مربوط به شهرداری.
18- نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.
19- نظارت بر امور تماشاخانه‌ها، سینماها، و دیگر اماكن عمومی، كه توسط بخش خصوصی، تعاونی و یا دولتی اداره می‌شود با وضع و تدوین مقررات خاص برای حسن ترتیب، نظافت و بهداشت این قبیل موسسات بر طبق پیشنهاد شهرداری و اتخاذ تدابیر احتیاطی جهت جلوگیری از خطر آتش‌سوزی و مانند آن.
20- تصویب مقررات لازم جهت اراضی غیرمحصور شهری از نظر بهداشت و آسایش عمومی و عمران و زیبایی شهر.
21- نظارت بر ایجاد گورستان، غسالخانه و تهیه وسایل حمل اموات مطابق با اصول بهداشت و توسعه شهر.
22- وضع مقررات و نظارت بر حفر مجاری و مسیرهای تاسیسات شهری.
23- نظارت بر اجرای طرحهای مربوط به ایجاد و توسعه معابر، خیابانها، میادین و فضاهای سبز و تاسیسات عمومی شهر بر طبق مقررات موضوعه.
24- تصویب نامگذاری معابر، میادین، خیابانها، كوچه و كوی در حوزه شهری و همچنین تغییر نام آنها.
25- تصویب مقررات لازم به پیشنهاد شهرداری جهت نوشتن هر نوع مطلب و یا الصاق هر نوع نوشته و آگهی و تابلو بر روی دیوارهای شهر با رعایت مقررات موضوعه و انتشار آن برای اطلاع عموم.
26- تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن با رعایت آیین نامه مالی و معاملات شهرداریها.
27- تصویب نرخ كرایه وسایل نقلیه درون شهری.
28- وضع مقررات مربوط به ایجاد و اداره میدانهای عمومی توسط شهرداری برای خرید و فروش مایحتاج عمومی با رعایت مقررات موضوعه.
29- وضع مقررات لازم در مورد تشریك مساعی شهرداری با ادارات و بنگاههای ذیربط برای دایر كردن نمایشگاههای كشاورزی، هنری، بازرگانی و غیره.
30- نظارت بر حسن اداره امور مالی شهرداری و کلیه سازمانها ، موسسات ، شرکتهای وابسته و تابعه شهرداری و حفظ سرمایه ، دارایی ها ، اموال عمومی و اختصاصی شهرداری ، و همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه آنها با انتخاب حسابرس رسمی و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و |یگیریهای لازم بر اساس مقررات قانونی
31- شورا موظف است در پایان هر سال مالی صورت بودجه و هزینه خود را جهت اطلاع عموم منتشر نماید و نسخه ای از آن را جهت بررسی بع شئرای شهرستا ن و استا ن ارسال کند.
32- واحدهای شهرستانی کلیه سازمانها و موسسات دولتی و موسسات عمومی غیر دولتی که در زمینه ارائه خدمات شهری وظایفی را بر عهده دارند ، موظفند برنامه سالانه خود را در خصوص خدمات شهری که در چهارچوب اعتبارات و بودجه سالانه خود تنظیم شده به شورا ارائه نمایند.
33- همکار یبا شورای تآمین شهرستان در حدود قوانین و مقررات
34- بررسی و تآئید طرحهای هادی و جامع شهرسازی و تفصیلی و حریم و محدوده قانونی شهرها پس از ارائه آن توسط شهرداری و ارسال به مراجع ذی ربط قانونی جهت تصویب نهایی .